作为一部为高水平建设中国特色自由贸易港量身定制的重要法律，海南自由贸易港法已于近年6月表决通过并实施。法案聚焦贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑等，对自由贸易港的功能定位、运行方式、管理模式进行顶层设计，为海南推进高水平制度型开放提供原则性、基础性法治保障。

为什么要为海南自贸港建设单独立法？有何重大意义？怎样施行？海南被授予了哪些新的立法权限？海南自贸港法与《海南自由贸易港建设总体方案》是什么关系？全岛封关后，货物进出海南岛如何管理？

为什么单独立法？

在海南建设中国特色自由贸易港，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大举措。2018年以来，中共中央、国务院先后印发《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》和《海南自由贸易港建设总体方案》，各部委关于海南自贸港建设的政策密集出台。但相较于法律，政策的权威性不够高，市场投资者对权益保障力度仍存有疑虑。

全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺表示，当今国际环境复杂多变，经济全球化遭遇逆风和回头浪。在新的历史条件下，我国扩大对外开放和推动经济全球化的力度从未减弱。制定海南自由贸易港法，是将政策部署转化为法律规范的关键步骤，也是自贸港建设法治先行的重要体现。不仅对海南意义重大，而且充分展示出我国坚定不移全面扩大开放、构建对外开放新格局、推动建设开放型世界经济的意志和决心。

建设中国特色自由贸易港没有先例可循，海南肩负着为新一轮改革开放探路的重任，改革开放越是深入，越需要法治保障。在海南自由贸易港立法咨询委员会委员赵晋平看来，这是保障重大改革于法有据、有法可依的需要。海南自贸港建设很多改革举措都涉及行业管理法规，这些规范性文件没有给海南特殊的法律地位，往往需要海南和各部委不断沟通，在达成共识后，还需要通过一定程序去修法修规，过程较长。

“制定海南自由贸易港法，是从国家立法层面为海南自由贸易港实现制度创新、系统协调推进改革提供法律基础的实际需要。”王超英说。

纵观世界知名的自由贸易港，如迪拜、新加坡等，均建立了完善的自由贸易港法律框架及体系，为自由贸易港的建立及发展提供法治保障。建设海南自由贸易港需要遵循国际惯例，做到立法引领和保障。

有了总体方案，为何还需要海南自贸港法？二者是何关系？

王建平认为，这是政策和法律的关系。作为自贸港建设和管理的“基本法”和“框架法”，海南自贸港法内容虽没有总体方案详细，但将总体方案中的核心原则和制度固定下来，具有法律的强制性、权威性和稳定性，是实现总体方案的法律保障。

与此同时，海南自贸港法中也加入了一些总体方案中没有提到的条款。赵晋平举例说，海南自贸港法第29条“货物由内地进入海南自由贸易港，按照国务院有关规定退还已征收的增值税、消费税”，就是根据实际需要增加的新条款。

海南被授予哪些新立法权限？

随着海南自贸港法的出台，全国人大授予了海南更大的立法权限。

全国人大常委会委员王超英介绍，这部法坚持了原则性、基础性定位，重点围绕贸易投资自由化、便利化这一中心任务，着眼于基本框架和关键制度。

在授权立法和管理权限方面，规定国家建立海南自由贸易港建设领导机制和海南自由贸易港建设相适应的行政管理体制。

在贸易自由化、便利化方面，确立一线放开、二线管住的货物贸易监管模式，对负面清单之外的跨境服务贸易，按照内外一致的原则管理。

在投资自由化、便利化方面，全面推行极简审批投资制度，完善投资促进和投资保护制度，强化产权保护，适用专门的外商投资准入负面清单和放宽市场准入特别清单，推行市场准入承诺即入制。

在税收制度方面，按照简税制、零关税、低税率的原则，明确海南自由贸易港封关时、封关后简化税制的要求，免征关税的情形、货物在内地与海南自由贸易港之间进出的税收安排及对符合条件的企业和个人实行所得税优惠。

在生态环境保护方面，规定海南自由贸易港实行最严格的生态环境保护制度，实行环境保护目标完成情况一票否决制和生态环境损害责任终身追究制。此外，本法还在产业发展、人才支撑和综合措施方面，规定了与海南自由贸易港建设相适应的制度政策体系。

王超英说，为赋予海南更大的改革自主权，全国人大对涉及中央专属立法权的事项，在提出原则要求的同时，一方面尽量在海南自贸港法中作出具体规定，或者授权由国务院有关部门和海南省制定具体办法；另一方面，也授权海南省人大及其常委会制定海南自贸港法规，“这是一个全新的制度设计，在以前的立法当中是从来没有过的。”

众所周知，在自贸港建设前，海南已经拥有经济特区立法权，与该项立法权相比，海南自贸港法规制定权的权限更高。金杜律师事务所合伙人、海南自由贸易港立法咨询委员会委员王建平举例说，制定海南自贸港法规可以触及立法法中的国家立法保留事项，经济特区立法权没有这个权限。

同时，海南自贸港法规制定权比经济特区立法权更加聚焦。海南自由贸易港立法咨询委员会委员赵晋平说，经济特区立法权可以就行政管理、社会管理等多领域立法，涉及范围更广，而海南自贸港法规制定权限定的立法领域是贸易、投资及相关管理活动。

在赵晋平看来，海南自贸港建设很多改革举措都涉及行业管理法规，这些规范性文件没有给海南特殊的法律地位，往往需要海南和各部委不断沟通，在达成共识后，还需要通过一定程序去修法修规，过程较长。“海南自贸港法是国家立法，是上位法，在处理中央事权和改革要求的关系方面意味着行业部门的规范性文件如果和该上位法冲突，须以上位法优先。”赵晋平说。

海南自贸港法将如何发挥作用？

贸易投资自由化、便利化是海南自贸港建设的重点，此次实施的法律在这方面将如何发挥作用？海南省省长冯飞表示，海南自由贸易港法将贸易投资自由化、便利化上升到法律层面，以贸易投资自由化、便利化为重点，进行了各项制度设计。“这有利于打造法治化、国际化、便利化的一流营商环境，给市场主体带来稳定预期，将进一步增强企业特别是外商投资企业长期深耕海南的决心和信心。”

冯飞介绍，海南自由贸易港法提出，推行极简审批和以大幅放宽准入为重点的投资自由便利制度。包括除涉及国家安全、社会稳定、生态保护红线、重大公共利益等国家实行准入管理的领域外，海南自贸港实行投资准入全面放开；对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度；实行以过程监管为重点的投资便利措施，逐步实施市场准入承诺即入制；实行极简审批，简化办事程序等。“最短外商投资负面清单将为企业特别是外商投资企业带来大量投资机会。”冯飞说。

“此外，极具竞争性的税收优惠政策将为投资企业带来巨大收益。”冯飞表示，海南自由贸易港法将零关税、低税率、对部分行业境外所得免税、简税制等具有空前突破性的税收创新举措赋予法律效力。目前，已经出台原辅料、交通工具及游艇、自用生产设备三项零关税政策，出台企业所得税、个人所得税优惠政策，实质性运营的鼓励类产业企业减按15%征收企业所得税，高端人才和紧缺人才个人所得税的实际税负超过15%的部分予以免征。

与此同时，对于正在陆续出台的“零关税”政策，海南研究制定了一系列防控预案，社会管理信息化平台反走私系统和海关业务平台建设得到进一步加强，全力防控“零关税”商品的走私风险。

在防范税收风险方面，冯飞表示，海南从一开始就做好防范税收风险的文章，坚决不让海南自贸港成为“避税天堂”，并采取了一些措施。下一步，海南还将完善“双随机一公开”监管和信用监管机制，完善信息共享，学习借鉴国际反避税工作经验，对相关行为依法依规采取相应的措施。

在严密防范化解金融风险方面，海南省委省政府超前谋划部署成立金融风险防控专班，在人民银行海口中心支行建设自贸港资金流监测平台，采取有力措施严厉打击和处置非法集资，妥善化解个别企业债务风险，对有实力的持证金融机构给予更大支持，坚决守住不发生区域性、系统性金融风险的底线。此外，海南还对做好房地产风险防控作出进一步部署。

如何提升立法的质量和效率？胡光辉表示，海南将推进立法创新，进一步拓宽人大代表、企业、社会各界有序参与立法的途径，加强基层立法联系点建设，充分听取民意。充分发挥海南自由贸易港立法咨询委员会委员和各方面专家学者的作用，推动智库“外脑”为立法工作提供更有力的智力支撑。

出台配套措施严防各类风险。冯飞表示，海南省委省政府始终坚持没有风险防控就没有改革开放，有多大的风险防控能力就有多大的改革开放空间，将“管得住”作为“放得开”的底线，时刻绷紧风险防控这根弦。

据介绍，海南在防范和化解金融风险、离岛免税套购走私风险、逃税漏税风险、房地产风险等重点领域正逐步建立配套措施。

同时，作为一部“框架法”，海南自贸港法要落地实施，必须做好配套工作。完善与自贸港建设匹配的法治体系，海南仍任重道远。

海南省人大常委会副主任胡光辉表示，下一步将谋划和构建海南自由贸易港法律法规体系。尽快对自由贸易港封关前和封关后的配套法规制度做出安排，特别是在贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动，财政税收优惠、营商环境优化、生态环境保护、产业促进和人才支撑、风险防控等方面，提前谋划储备一批与海南自由贸易港法相配套的法律法规项目，并制定和实施好年度立法计划。

胡光辉介绍，目前，海南正按照急用先立原则加强立法项目统筹，抓紧组织自由贸易港优化营商环境条例、公平竞争条例、破产条例、商事注销条例、征收征用条例等配套法规的起草论证审查工作。

国家发改委副主任丛亮表示，发改委将积极推动有关单位，一方面加快已经出台的早期政策的落地和落实，努力发挥政策的最大效果。另一方面，协调推进其他早期政策的制定和出台，为全岛的封关运作打下坚实基础。

“发改委将按照法律规定，结合自由贸易港建设进展情况，组织有关方面系统深入地研究口岸规划建设、非设关地监管、人员设施配备、管理体制机制创新等重大问题，抓紧制定任务清单，明确责任单位，设定完成时限，构建起“1+N”工作体系，形成封关准备的工作合力，确保海南自由贸易港如期顺利封关。”丛亮如是说。

（综合整理自人民日报海外版、新华网、 瞭望2021年第29期、中国证券报、中国水运网等媒体）